Приложение к Постановлению от 30.12.2010 г № 380 Порядок
Методика экспертизы нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции в органах местного самоуправления адыге-хабльского муниципального района
1.Общие положения
Настоящая методика экспертизы правовых актов в органах местного самоуправления и их проектов на коррупциогенность (далее - Методика) определяет содержание коррупциогенных факторов, способы их выявления в правовом акте, а также рекомендации по ликвидации (нейтрализации) коррупциогенных факторов.
В Методике используются следующие понятия:
- бланкетная норма - норма, отсылающая адресата к определенной категории актов, к конкретно не определенному перечню статей правового акта;
- дискреционные полномочия - совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления (далее органы МСУ), их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого управленческого решения либо возможность выбора по своему усмотрению одного или нескольких предусмотренных правовым актом управленческих решений;
- коррупционные факторы - положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их;
коррупционные нормы - положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы;
- коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных выше деяний, от имени или в интересах юридического лица;
- саморегулируемая организация - некоммерческая организация, созданная в целях саморегулирования, основанная на членстве, объединяющая субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющая субъектов профессиональной деятельности определенного вида;
- статутный акт - акт, определяющий правовой статус органа МСУ (устав, положение);
- связанные полномочия органа МСУ - полномочия, которые орган (должностное лицо) обязан реализовать при наступлении заранее предусмотренных в нормативном правовом акте условий и оснований, и которые направлены на строго определенный правовым актом юридический результат;
- экспертиза правовых актов органа местного самоуправления (должностного лица) и их проектов на коррупциогенность (далее - Экспертиза) - деятельность специалистов-экспертов, направленная на выявление в тексте правового акта или его проекта коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по ликвидации (нейтрализации) коррупциогенных факторов.
2.Процесс проведения Экспертизы
2.1.Экспертиза проводится в соответствии с Порядком экспертизы нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции в органах местного самоуправления Адыге-Хабльского муниципального района, применяемым одновременно с настоящей Методикой.
2.2.В ходе проведения Экспертизы выявляются и оцениваются следующие коррупциогенные факторы:
- нормативные правовые вакуумы в регулировании функций, обязанностей, прав и ответственности муниципальных служащих;
- отсутствие или неточности административных процедур;
- чрезмерные дискреционные полномочия;
- завышенные требования норм права;
- отсутствие или неточности конкурсных (аукционных) процедур;
- чрезмерная свобода местного (локального) нормотворчества;
- принятие правового акта органа МСУ, в отношении не входящих в компетенцию вопросов;
- заполнение нормативных правовых вакуумов при помощи нормативного правового акта МСУ;
- избыточное регулирование;
- конфликт (нарушение баланса) интересов;
- неэффективность управленческого процесса;
- отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами МСУ и муниципальными служащими;
- противоречия (коллизии) правовых актов;
- юридически-лингвистическая коррупциогенность.
2.3.В отношении каждого из названных выше коррупциогенных факторов Методика содержит:
- понятие коррупциогенного фактора и способы его выявления;
- способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенных факторов в виде предложений по изменению отдельных предписаний правового акта, в том числе включение в него превентивных мер.
2.4.По результатам проведения Экспертизы составляется экспертное заключение, которое должно содержать:
- реквизиты акта;
- основания для проведения Экспертизы;
- перечень правовых актов, используемых для оценки коррупциогенности;
- перечень норм, в которых обнаружены коррупциогенные факторы;
- описание обнаруженных в нормах коррупциогенных факторов;
- заключение и выводы по результатам проведения экспертизы;
- рекомендации по устранению коррупциогенных факторов и устранению коррупциогенных норм.
2.5.Форма экспертного заключения - свободная; для наглядности, наряду с текстом, допускается составление удобных для восприятия таблиц.
2.6.При формулировании раздела заключения о коррупциогенности указываются выявленные факторы коррупциогенности и их описание.
2.7.В случае обнаружения экспертом при проведении исследования правового акта на предмет коррупциогенности фактора, не отраженного в настоящей Методике, но, по его мнению, являющегося фактором, близким к коррупциогенному, эксперт в своем заключении отражает данный фактор и рекомендации по ликвидации (нейтрализации) указанного фактора.
2.8.Эксперт вправе предложить способы ликвидации (нейтрализации) коррупциогенных факторов, не отраженные в настоящей Методике.
3.Анализ отдельных коррупциогенных факторов
3.1.Наличие правового вакуума в регулировании функций, обязанностей, прав и ответственности муниципальных служащих.
3.1.1.Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.
Коррупциогенным фактором является наличие правового вакуума в регулировании функций, прав, обязанностей и ответственности муниципальных служащих.
Правовой вакуум в определении функций, прав, обязанностей и ответственности муниципальных служащих может выражаться в следующих признаках:
- из содержания правового акта невозможно установить ответственного муниципального служащего, обязанного осуществлять ту или иную функцию, исполнять закрепленные актом обязанности и права (конкретизация ответственного муниципального служащего возможна несколькими способами: путем указания на муниципальную должность, путем указания на выполняемую функцию);
- отсутствуют специализированные под выполняемую функцию ограничения, запреты, обзывания, (например, запрет передавать принятие решения другому служащему, разглашать ставшие известными сведения и т.п.);
- не определены или недостаточно четко определены критерии оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности;
- не определен или неточно определен объем служебной деятельности муниципального служащего, в том числе, разрешаемые им виды и категории дел, степень самостоятельности при принятии решений, объем выполняемых полномочий (обязанностей и прав);
- не установлен порядок служебного взаимодействия муниципального служащего со служащими других структурных подразделений органа МСУ, других муниципальных органов, порядок служебного взаимодействия со служащими исполнительных органов государственной власти при исполнении должностных полномочий;
- не установлена персональная ответственность муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;
- допускается возможность при исполнении служебных обязанностей реализации личных, имущественных (финансовых) и иных интересов муниципального служащего, не связанных с интересами муниципальной службы.
3.1.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
Способы ликвидации (нейтрализации) коррупциогенного фактора зависят от возможного наличия недостаточной определенности функций, обязанностей, прав и ответственности муниципального служащего. К способам ликвидации коррупциогенных факторов относятся:
- введение норм, позволяющих определить ответственных за выполнение той или иной функции или оказываемой муниципальной услуги должностных лиц, иных муниципальных служащих;
- установление для муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений;
- введение дополнительных критериев оценки качества эффективности и результативности муниципальной служебной деятельности;
- уточнение объема служебной деятельности конкретных служащих;
- установление дополнительных механизмов взаимодействия муниципальных служащих внутри муниципального органа, а также с должностными лицами различных государственных и муниципальных органов Карачаево-Черкесской Республики.
3.2.Отсутствие или неточности административных процедур.
3.2.1.Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.
Коррупциогенным фактором является отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, административных процедур, либо наличие дефектов установленной в правовом акте административной процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных правонарушений или возникновения коррупционных отношений.
Поскольку коррупциогенным фактором является не только факт отсутствия, но и неточности существующей административной процедуры, эксперт обязан проанализировать структуру закрепленной нормативным правовым актом административной процедуры на предмет выявления неточностей, способных создать условия для возникновения коррупционных отношений.
При анализе нормативного правового акта на предмет надлежащего закрепления административных процедур эксперт должен учитывать наличие следующих структурных элементов процедуры:
- описание юридического факта, инициирующего возникновение процедуры;
- права и обязанности участников процедуры;
- стадии и этапы совершения процедурных действий;
- виды промежуточных и итоговых решений, принимаемых в рамках или по итогам процедуры, и требования к ним.
В отношении процедурных решений должны быть определены основания принятия решений, субъект, уполномоченный на принятие решения, срок принятия итогового решения.
Для констатации факта отсутствия административной процедуры эксперт должен оценить содержание не только того правового акта, в отношении которого проводится экспертиза, но и связанных с ним правовых актов, поскольку административная процедура зачастую устанавливается не законом, а подзаконными правовыми актами.
3.2.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
В случае выявления фактов отсутствия административных процедур в нормативном правовом акте эксперт формулирует следующие предложения:
- о внесении в данный правовой акт изменений, предусматривающих развернутую административную процедуру;
- о включении в правовой акт отдельных элементов административной процедуры с последующей их конкретизацией и детализацией.
Способы устранения неточностей административной процедуры зависят от вида административной процедуры, вида неточности, вида правового акта, закрепляющего эту процедуру, и иных факторов.
Как правило, эффективными могут быть следующие предложения:
- точно определить срок совершения юридически значимых действий;
- установить исчерпывающий перечень оснований для принятия административных актов, ввести обязанность должностных лиц мотивировать принимаемые решения;
- наделить граждан и организации дополнительными процессуальными гарантиями влияния на ход процедуры (подавать ходатайства, быть заслушанными и т.п.);
- иные предложения, позволяющие минимизировать влияние должностных лиц на граждан или организации с целью их понуждения к вступлению в коррупционные отношения.
3.3.Чрезмерные дискреционные полномочия (административное усмотрение).
3.3.1.Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.
Коррупциогенным фактором является ненадлежащее (чрезмерное) установление дискреционных полномочий.
Дискреционные полномочия рассматриваются, как установленные ненадлежащим образом, в следующих случаях:
- если они используются в юридических процедурах, в которых необходимо использовать "связанные" полномочия (жесткую компетенцию) органа или должностного лица, то есть, если их наличие не обусловлено особенностями регулируемых общественных отношений, спецификой объекта управленческого воздействия;
- если допущено превышение пределов дискреционных полномочий, то есть нормативный правовой акт или связанные с ним иные правовые акты не содержат юридических средств, позволяющих обеспечить использование дискреционных полномочий в строго определенном объеме, который необходим для надлежащего исполнения должностным лицом своих обязанностей и прав в тех целях, для которых эти полномочия были предоставлены;
- если дискреционные полномочия определены в такой правовой форме, которая не позволяет установить их объем, соответствие характеру регулируемых общественных отношений, а следовательно, установить факт превышения или непревышения пределов административного усмотрения.
При выявлении чрезмерных дискреционных полномочий следует особо обращать внимание на следующие элементы в содержании правового акта:
- наличие или отсутствие указаний на субъект, принимающий управленческое решение, издающий правоприменительный акт;
- виды принимаемых управленческих решений, их количество, возможность выбора одного из решений;
- отсутствие процессуальной формы принятия управленческого решения;
- сроки реализации властных полномочий;
- порядок взаимодействия органа (должностного лица) с гражданами и организациями;
- отсутствие обязанности мотивировать принимаемое решение;
- отсутствие формально определенных сроков;
- отсутствие указаний на юридические факты.
3.3.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
При установлении наличия в правовом акте чрезмерных дискреционных полномочий эксперт предлагает исключить чрезмерные полномочия из правового акта в случаях:
- возможности замены дискреционного полномочия "связанным" полномочием без ущерба для эффективности правоприменительной деятельности;
- использования в нормативном правовом акте дискреционных полномочий в силу допущенных субъектом юридико-технических ошибок, то есть, если наделение дискреционными полномочиями не входило в планы органа, издающего правовой акт;
- использования дискреционных полномочий в тех юридических процедурах, где такое использование было необоснованно.
Ограничение объема дискреционных полномочий может производиться следующими способами:
- введением, изменением, уточнением целей применения дискреционных полномочий;
- сокращением видов решений, которые орган вправе принять по своему усмотрению;
- введением дополнительных запретов на принятие отдельных видов управленческих решений;
- введением сроков принятия решений, обязательной мотивировки применения полномочий.
3.4.Завышенные требования норм права.
3.4.1.Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления Коррупциогенным фактором является включение в правовой акт возлагаемых на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему характеру и объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации прав и интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных правонарушений.
Нормативное закрепление завышенных требований, как правило, встречается в правовом регулировании следующих юридических процедур:
- регистрационных, разрешительных, уведомительных, направленных на реализацию прав граждан;
- в конкурсных процедурах, участниками которых могут быть соответствующие определенным условиям граждане и организации;
- при установлении санкций за неисполнение тех или иных обязанностей;
- в процедурах признания определенного правового статуса субъектов административных правоотношений;
- в процедурах применения к гражданам или организациям мер правового воздействия.
Выявляя наличие в правовом акте завышенных требований, эксперт должен обращать внимание на следующие нормативные предписания:
- устанавливающие перечень субъектов, наделяемых субъективным правом;
- определяющие условия и основания для реализации субъективного права, получения социального блага;
- устанавливающие санкции за нарушение порядка реализации субъективного права;
- определяющие виды органов, должностных лиц, к которым гражданин или организация обязаны обращаться в целях реализации субъективного права.
3.4.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
Снижение уровня завышенных требований может проводиться путем:
- сокращения количества органов, участвующих в принятии управленческого решения, обеспечивающего реализацию субъективных прав;
- уменьшения перечня документов, предоставляемых гражданами (организациями) для реализации права;
- сокращения сроков принятия управленческих решений;
- сокращения перечня критериев, которым должны соответствовать граждане (организации), претендующие на получение какого-либо права.
В случае невозможности снижения уровня требований, которые оцениваются как завышенные, эксперт предлагает выполнить следующие меры по ликвидации (нейтрализации) данного фактора:
- введение конкурсных процедур предоставления субъективных прав;
- установление других форм отчетности служащих о результатах принятых решений;
- расширение возможностей общественного контроля за принятием решений.
3.5.Отсутствие или конкурсных (аукционных) процедур.
3.5.1.Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.
Коррупциогенным фактором является отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, конкурсных (аукционных) процедур либо наличие дефектов установленной конкурсной (аукционной) процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных правонарушений или возникновения коррупционных отношений.
Осуществление некоторых видов полномочий, в частности разрешительных, предполагает присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения или аренды объекта муниципальной собственности, права заключения договора на поставку товара и т.д.). Но выбор этого правополучателя не может быть произвольным и беспристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве "торги" способно снизить вероятность субъективного подхода муниципального служащего.
При анализе правового акта специалист-эксперт должен выявить в отношении предоставления конкретного права наличие или отсутствие конкурсных (аукционных) процедур, с учетом того, должны ли они присутствовать в правовом акте в соответствии с нормами федерального законодательства.
Аукционы и конкурсы предполагаются открытыми (закрытость оправдана в случаях, связанных с государственной тайной), то есть принять в них участие может любое лицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена, предложение лучших условий), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов конкурсной комиссией.
Определение структуры конкурсной (аукционной) процедуры помогает выявить основные дефекты процедуры, способные оказать влияние на возникновение коррупционных отношений.
Порядок проведения аукционов и конкурсов разрабатывается на основе действующего законодательства Российской Федерации.
3.5.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
Для ликвидации данного коррупциогенного фактора могут быть использованы следующие способы:
введение механизмов объективного определения стоимости передаваемого по результатам конкурса имущества или прав;
обеспечение надлежащего информирования о проведении конкурса;
придание равного процессуального статуса участникам конкурсной (аукционной) процедуры размещения заказов;
информирование граждан об итогах и ходе проведения конкурса (аукциона);
введение системы критериев, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
3.6.Чрезмерная свобода местного (локального) нормотворчества.
3.6.1.Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.
Чрезмерная свобода местного (локального) нормотворчества часто приводит к возникновению коррупционных отношений вследствие наличия коррупциогенных норм в муниципальных правовых актах.
Закон оставляет в ряде случаев регулирование правовых отношений органу МСУ. Часто речь идет не только о детализации норм закона, разъяснении порядка их применения, но и о принятии органом МСУ собственных правовых актов (о порядке работы с обращениями граждан и юридических лиц, о проведении конкурсов и т.п.). В некоторых случаях это оправдано, но важно, чтобы существенные условия регламентирования определялись при этом законом.
Но часто закон, оставляя регулирование отношений органу МСУ, провоцирует его на создание условий, удобных для него самого, а не для граждан. Среди таких условий часто присутствуют коррупционные нормы.
В свою очередь, нормативный правовой акт органа МСУ может предусматривать (часто по умолчанию) широкие возможности локального нормотворчества.
Свобода локального нормотворчества свидетельствует о невыполнении органом МСУ собственных регулирующих функций, что позволяет организациям принимать свои правовые акты. А коррупционные локальные акты провоцируют неправомерные действия.
Обычно на наличие данного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы.
Кроме того, весьма близок к описанному и фактор "навязанной" коррупциогенности. Подзаконный акт может содержать коррупциогенные нормы и в силу того, что закон предоставил широкие возможности для местного (локального) нормотворчества и, таким образом, заранее санкционировал все, что будет в нормативном акте.
Возможна и ситуация, когда правовой акт органа МСУ принимается на основе коррупционного закона.
3.6.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
В данном случае эксперт должен рекомендовать предельное сокращение содержания в правовых актах бланкетных норм.
3.7.Принятие правового акта органа МСУ в отношении не входящих в компетенцию вопросов.
3.7.1.Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.
Данный коррупциогенный фактор имеет место, например, когда закон предписывает урегулировать тот или иной вопрос отраслевому закону, который еще не принят, а орган местного самоуправления, заполняя правовой вакуум, принимает собственный нормативный акт.
Орган МСУ не может выходить за рамки своей компетенции, которой он наделен в соответствии с актом, определяющим его правовой статус. Компетенция некоторых органов МСУ или их структурных подразделений может устанавливаться непосредственно в законе.
Для обнаружения данного коррупциогенного фактора эксперту необходимо проанализировать статутный акт, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм) соответствует полномочиям органа МСУ.
3.7.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
Если эксперт придет к выводу, что правовой акт или некоторые его положения содержат коррупциогенные нормы, и сам правовой акт принят органом, не имеющим на это полномочий, этот правовой акт по рекомендации эксперта должен быть отменен.
3.8.Заполнение нормативных правовых вакуумов при помощи нормативного правового акта МСУ.
3.8.1.Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.
Правовой вакуум в законодательном регулировании, возможно устранить путем принятия подзаконных актов.
Часто этот временный и вынужденный шаг продиктован длительностью законодательного процесса. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже те вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного акта. Учитывая презумпцию правомерности акта, на основе регулирующего пробел правового акта до его отмены может совершиться множество коррупционных нарушений.
Для обнаружения данного коррупциогенного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует от эксперта обращения к широкому кругу нормативных источников.
3.8.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
В случае выявления коррупциогенного фактора в анализируемом правовом акте эксперт должен рекомендовать изменить или исключить те статьи правового акта, которые содержат коррупциогенные факторы.
3.9.Избыточное регулирование.
3.9.1.Содержание коррупциогенного фактора и способ его выявления.
Принятие нормативного правового акта, излишне регулирующего ту или иную сферу деятельности, или же запрещающего определенный вид деятельности, может спровоцировать не единичные случаи коррупции, а сделать ее нормой для отношений в целой сфере. Чаще всего подобные решения принимаются на законодательном уровне, однако можно предположить их реализацию и в подзаконных нормативных актах.
Нормативный правовой акт должен основываться на сочетании законности и целесообразности, то есть принятие акта должно иметь под собой законные основания и отвечать реальной потребности регулирования. Однако, в действительности целесообразность принятия этого нормативного правового акта может отсутствовать, регулирование вопроса может оказаться избыточным, излишним, ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо неисполнимые требования и т.д. Другими словами, без такого акта вполне можно обойтись. В ряде случаев принятие излишнего нормативного правового акта может напрямую закреплять коррупционные схемы.
Для выявления излишнего нормативного акта нужно детально исследовать те нормативные правовые акты, которые регулируют данную сферу деятельности с целью выявления излишнего нормативного правового акта.
3.9.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
При выявлении правового акта, являющегося, по мнению эксперта, излишним в регулировании данной сферы деятельности, должна быть дана рекомендация по отмене такого правового акта.
3.10.Конфликт (нарушение баланса) интересов.
3.10.1.Содержание коррупциогенного фактора и способы его выявления.
Выявление данного проявления коррупциогенности требует от эксперта системного подхода к содержанию правового акта в целом. Данное проявление коррупциогенности может касаться не только правовых актов органов МСУ, но и законов. Применительно к законам оно принимает форму неправомерного лоббирования интересов определенной группы субъектов.
Следует принимать во внимание и основные принципы отраслевого регулирования. Так, гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (ст. 1 ГК РФ). Соответственно, при принятии правового акта по вопросу гражданского законодательства не должны ущемляться права и законные интересы одной из сторон. Если анализ правового акта свидетельствует о том, что в результате его принятия "выигрывает" только одна группа субъектов гражданского права (например, страховые организации, крупный бизнес), сама разработка правового акта могла стать следствием давления этой группы, незаконного лоббирования интересов, ущемляющего права других лиц.
Следует иметь в виду, что многие правовые акты имеют комплексный характер и основываются на балансе различных интересов, например, публичного и частного.
Для обнаружения данного коррупциогенного фактора рекомендуется тщательно проанализировать положения правового акта, в которых характеризуется цель его принятия и решаемые задачи, а также цели и задачи нормативного акта большей юридической силы, на основании которого принят исследуемый нормативный правовой акт.
3.10.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
В этой ситуации эксперт может порекомендовать изменить или исключить из правового акта те положения, которые ущемляют права одной из сторон гражданских правоотношений.
В целях восстановления баланса интересов можно также рекомендовать включение в закон положения, ликвидирующего ущемление прав одной из сторон.
3.11.Неэффективность управленческого процесса.
3.11.1.Содержание и способы выявления коррупциогенного фактора.
В данном случае под неэффективностью управленческого процесса понимается избыточность и (или) дублирование полномочий органов МСУ (должностных лиц), которые могут привести к коррупционным нарушениям.
Эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в правовом акте согласования (визы), не концентрируется ли бесконтрольное принятие решения в одних руках и т.д.
Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько отраслевых (функциональных) органов администрации муниципального образования (совместные решения, согласование решений). Повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных муниципальных служащих в рамках одного или нескольких отраслевых (функциональных) органов администрации муниципального образования, а также ответственность нескольких муниципальных служащих за одно и то же решение.
3.11.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
Понизить коррупциогенность в данном случае способно внедрение принципа "одного окна", когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный отраслевой (функциональный) орган администрации муниципального образования, а не заявитель.
3.12.Отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами МСУ (должностными лицами).
3.12.1.Содержание и способы выявления коррупциогенного фактора.
При исследовании правового акта эксперту следует обратить внимание на наличие в правовом акте следующих условий:
наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органов МСУ, и уровень конкретности таких норм, если они есть;
использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности органа МСУ (наличие интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);
наличие возможности осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями;
наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо перед соответствующими профессиональными и иными сообществами (например, публикация ежегодных отчетов).
3.12.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
Ликвидация коррупциогенных факторов достигается с помощью включения в правовой акт условий, указанных в подпункте 3.12.1 пункта 3.12 настоящей Методики.
3.13.Противоречия (коллизии) правовых актов.
3.13.1.Содержание и способы выявления коррупциогенного фактора.
Наличие коллизии в отдельной норме правового акта (либо коллизии всего правового акта) позволяет муниципальному служащему произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению, что существенно повышает вероятность коррупционных сделок и потому является коррупциогенным фактором.
Для обнаружения коллизии необходимо тщательно анализировать не только правовой акт, экспертиза которого проводится, но и правовые акты различного уровня по смежным отношениям и отраслям. При обнаружении коллизии норм эксперту необходимо установить, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны. Если таких правил нет - сделать вывод о наличии коррупциогенного фактора.
Коллизии законодательных актов могут наблюдаться между одноуровневыми законами, федеральными законами, законами Карачаево-Черкесской Республики, постановлениями администрации Адыге-Хабльского муниципального района и решениями Совета Адыге-Хабльского муниципального района.
3.13.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
Для ликвидации (нейтрализации) коррупциогенных факторов возможно применение следующих способов:
отмена одной из коллизионных норм;
введение законодательного правила выбора приоритетной нормы.
3.14.Юридически-лингвистическая коррупциогенность.
3.14.1.Содержание и способы выявления коррупциогенного фактора.
Любой правовой акт должен излагаться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Перед экспертом не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями.
Повышает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов, и даже Конституции. Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет чиновнику варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.
3.14.2.Ликвидация (нейтрализация) коррупциогенного фактора.
В случае неясности в акте, вызванной недоработкой при его составлении, следует рекомендовать провести также лингвистическую экспертизу с целью установления правильной формулировки написания правового акта, что исключило бы его неверное толкование.